隨著城市化進程加快，空間資源日趨緊張，越來越多城市開始立體發(fā)展、“向下”生長。地下空間，被譽為陸地、海洋、天空之外的“第四國土”，是重塑城市空間布局、優(yōu)化空間資源配置、提升城市綜合承載力與競爭力的新戰(zhàn)略高地。黨的二十屆三中全會明確提出，要健全因地制宜發(fā)展新質生產力體制機制，推動生產要素創(chuàng)新性配置。筆者以為，開發(fā)利用好地下空間，也是推動生產要素創(chuàng)新性配置的重要內容。
不久前，自然資源部印發(fā)《關于探索推進城市地下空間開發(fā)利用的指導意見》，為地下空間開發(fā)釋放了巨大的政策紅利，尤其是首次明確提出依據(jù)地下空間資源承載能力確定開發(fā)規(guī)模，首次制定了對地下空間生產要素創(chuàng)新性配置的“路線圖”，從國家層面細化了地下空間產權設置原則等。
毋庸置疑，這些舉措勢必會給地下空間的科學開發(fā)利用帶來深刻影響。其中，依據(jù)資源承載能力確定開發(fā)布局將有效改善“開發(fā)推著規(guī)劃走”的局面。上述文件進一步明確了地下空間的資源屬性，提出要開展地下空間資源綜合調查，在查明可開發(fā)利用資源規(guī)模、質量和三維空間布局的基礎上開展專項規(guī)劃編制，實現(xiàn)地上地下協(xié)同，確保地下空間資源優(yōu)化配置和高效利用。可以說，這一舉措將從根本上改變過去主要從城市功能布局、工程建設需要的角度開發(fā)地下空間的情況，避免不合理地下空間開發(fā)建設帶來的高投入與高風險。
與此同時，一系列城市地下空間建設用地創(chuàng)新配置政策也將有力推動國土空間立體開發(fā)利用。比如，為保障地下公共設施建設，上述文件首次提出了城市地下空間管控深度的概念;為需要利用深部地下空間的重大項目首次設置了專項政策通道，支持各地探索在不改變地表土地利用現(xiàn)狀和用地類型的前提下，設立地下國有建設用地使用權進行開發(fā)建設;明確了不同類型地下空間建設用地供應方式等。一系列從國家層面統(tǒng)一細化地下空間要素配置的政策，為地下空間有序開發(fā)利用釋放了政策利好，有利于引導各地科學有序開發(fā)地下空間。
此外，自然資源部近日還專門發(fā)文提出加強自然資源要素保障促進現(xiàn)代物流高質量發(fā)展，再次明確支持鐵路物流場站設施用地分層立體開發(fā)，在兼容其他功能時還可以分層設立建設用地使用權，為物流行業(yè)發(fā)展提供地下空間要素保障。地方政策也同步跟進，像江蘇明確支持探索包括地下空間在內的自然資源資產立體、組合配置，圍繞新型儲能、能源基地建設等需求，探索鹽穴等特殊地下空間與土地、礦產等要素協(xié)同供應;常州啟動了鹽穴地下空間開發(fā)利用試點，探索建立鹽穴地下空間建設用地使用權有償使用機制;連云港探索地下水封洞庫等特殊地下空間與土地礦產等要素協(xié)同供應……可以看到，在國家及地方文件的加持下，各地正在因地制宜創(chuàng)新配置地下空間要素，地下空間資源價值將會逐步得到充分釋放，“第四國土”開發(fā)利用也將邁入新的階段。
不過，充分激發(fā)“第四國土”新活力，還需要進一步強化頂層設計、精耕細作。總體而言，地下空間的利用與發(fā)展應遵循“調查先行、規(guī)劃引領”的開發(fā)理念，通過構建立體統(tǒng)籌的規(guī)劃體系，打造透明、安全的地下空間格局，堅持科學系統(tǒng)的開發(fā)原則，使地下空間在推動城市高質量發(fā)展、滿足人民日益增長的美好生活需求中發(fā)揮出更大作用。